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在14日舉行的第二屆清華同衡學(xué)術(shù)周上巔峰論壇上,國家發(fā)展與改革委員會(huì)規(guī)劃司副司長陳亞軍先生做主旨報(bào)告,主要介紹了在中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中我們所面臨的問題,以下為演講實(shí)錄:
國家發(fā)展與改革委員會(huì)規(guī)劃司副司長陳亞軍做主旨報(bào)告
非常高興參加清華同衡的活動(dòng),眾所周知,上個(gè)月城鎮(zhèn)化規(guī)劃已出臺,匯總13個(gè)部門,國土、財(cái)政等等13個(gè)部門,經(jīng)過三年多時(shí)間完成這個(gè)報(bào)告。這個(gè)報(bào)告我覺得最明顯特色就是因?yàn)樗轻槍栴}來解決問題的規(guī)劃。這也突出我把他概括為一個(gè)是以人為本規(guī)劃,回歸城鎮(zhèn)化的規(guī)劃。同時(shí)也是轉(zhuǎn)型一發(fā)展的規(guī)劃,也是一個(gè)體制創(chuàng)新的規(guī)劃。我們認(rèn)為當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化正處在一個(gè)十分重要的歷史關(guān)口,如何應(yīng)對能夠走出一條新路,將對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生積極重要的作用。但是應(yīng)對不到,長期積累這些問題和矛盾,可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來非常巨大的風(fēng)險(xiǎn)文化。
首先改革開放35年來,應(yīng)該來說中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過了一個(gè)低水平、快速度這樣一個(gè)增長發(fā)展過程,35年來中國城鎮(zhèn)化率每年提高1.02百分點(diǎn),特別是2000年以來每年提高1.35個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)大家可以看到,現(xiàn)在這個(gè)到12年,其實(shí)到去年我們城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到7.3億,城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%。
其次我們城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大,特別是大城市100萬以上大城市已經(jīng)達(dá)到了140個(gè),千萬以上人口達(dá)到了6個(gè),這個(gè)數(shù)量也在不斷增加。
另外隨著城市化進(jìn)程加快發(fā)展,我們也初步形成了三大城市,京津冀、長三角、珠三角,以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,創(chuàng)造了36%的GDP。其實(shí)我們70、80%的利用外資和外貿(mào)出口都集中在這三大板塊,已經(jīng)成為中國參與全球辦公與協(xié)作的主流。
城市的基礎(chǔ)設(shè)施和綜合服務(wù)能力明顯提升,也面臨一些問題,無論是水電氣、住房、學(xué)校等等2000年以來增長速度都是非??斓?。在看到這個(gè)巨大人口的同時(shí),我們更加關(guān)注存在的問題,需要針對問題來解決問題,這是我們核心的要義。
第一、文化在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程當(dāng)中,一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì),市民化進(jìn)程滯后。從78年到12年戶籍城市化和常住城鎮(zhèn)化率相差17個(gè)百分點(diǎn),背后隱含2.34億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,被我們統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)化率,如果扣掉這個(gè),我們真實(shí)的城鎮(zhèn)化率是36%。歐洲的、英國、德國、法國加起來也就2億人口。還有7000萬的流動(dòng)人口,也就3億左右的人,在960萬平方公里國土面積出于漂流狀態(tài),對社會(huì)帶來壓力非常大。大家如果關(guān)注的話,近些年來其實(shí)城市間的問題,也就是農(nóng)民工和原來城市的問題,群體性事件不斷增加,這個(gè)東西處理不好,對社會(huì)的穩(wěn)定危害是非常之大的。
第二、就是說大家說的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。應(yīng)該來說2000年以來我們土地圈地?cái)U(kuò)張是非??斓?。我說的不一定對,我覺得以前我們是搞工業(yè)區(qū)開發(fā)園區(qū),那時(shí)候土地粗放,那時(shí)候面積還是比較小的,一個(gè)工業(yè)區(qū)10平方公里左右。2000年之后,一個(gè)最大的問題就是通過規(guī)劃來圈地建設(shè)。城鎮(zhèn)人均的用地面積,2000年130,現(xiàn)在是142,提高了,這個(gè)是建設(shè)區(qū)的面積。中國雖然有960萬平方公里國土面積,我們?nèi)司刭Y源是世界平均的4%左右,這造成不僅僅是糧食安全,我們的生態(tài)也遭遇嚴(yán)重的威脅。
第三、問題在于城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,與資源環(huán)境承載力不匹配。剛才說到三個(gè)城市群可能數(shù)量不夠,另外三個(gè)層級質(zhì)量也是不高的,大中小城之間體制結(jié)構(gòu)也是不均衡,特別是97年的政策控制,我們是中小城市比重是下降。小城市比重原來是60%,現(xiàn)在下降到40%多一點(diǎn),這樣就造成資源大范圍長距離的調(diào)用和人口大范圍的流動(dòng)。對經(jīng)濟(jì)的影響,對社會(huì)都有影響。
第四、是城市管理服務(wù)水平不高,城市病問題日益突出。造成了交通的擁堵,住房高價(jià)和環(huán)境污染。這是一個(gè)武漢霧霾的狀況,中國如果處理不好這個(gè)問題,可能真的會(huì)面臨比較大的生態(tài)危機(jī)。
第五、自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力,城市建設(shè)基本上就是千篇一律,缺乏特色。是建設(shè)的方式搬到鄉(xiāng)村建設(shè)中。這種東西造成鄉(xiāng)村文化流失,也會(huì)造成其他的一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。
第六、就是體制機(jī)制的問題,主要是三個(gè)方面,一個(gè)是城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地、社會(huì)保障制度,固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局?,F(xiàn)行財(cái)稅、金融、行政管理體制、制約著我們地方政府推進(jìn)人口市民化的意愿與能力?,F(xiàn)行政績考核體系,唯GDP論英雄,強(qiáng)化住著重物輕人,或者是見物不見人的傾向。
對城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢來說,我們對城鎮(zhèn)化有了比較好的平臺,同時(shí)也存在很大的問題。我總體判斷三個(gè)方面,第一中國的城鎮(zhèn)化率還是會(huì)有較快的發(fā)展階段,我們無論是名義城鎮(zhèn)化率還是真實(shí)城鎮(zhèn)化率都還是處在這個(gè)階段。
第二個(gè)我們認(rèn)為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。無論從國際來看還是從國內(nèi)來看,國際看就是全球在國際金融危機(jī)之后,全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)循環(huán)大格局打破,隨著經(jīng)濟(jì)的再平衡和產(chǎn)業(yè)格局的再調(diào)整,我們覺得原來的供給和需求正在發(fā)生深刻變化。今后國際市場的爭奪、資源工序矛盾和碳排放權(quán)爭奪更加尖銳。傳統(tǒng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展難以為繼。
國內(nèi)來看三個(gè)方面,一個(gè)是勞動(dòng)力減少,人口老齡化程度提高,過去依靠勞動(dòng)力的大量廉價(jià)供給來推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼。資源環(huán)境的制約特別是土地等資源的制約,我們說過于依賴土地資源粗放消耗模式也難以為繼。還有對新老居民二元結(jié)構(gòu)矛盾,不為農(nóng)民工提供公共服務(wù),變相壓低成本這種方式難以為繼。還有條件日益成熟,還有就是國家基本公共服務(wù)制度不斷健全,為消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背后的社會(huì)福利阻力提供了一些支撐。
最后,轉(zhuǎn)到哪去,我們說轉(zhuǎn)型發(fā)展必須走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這個(gè)核心就是以人的城鎮(zhèn)化為核心,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群為主體形態(tài),推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,以綜合承載力為支撐,提升城市可持續(xù)發(fā)展水平。以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障,通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?,核心就是以人為本,四化同步,?yōu)化布局,生態(tài)文明,傳承文化的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
要推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要靠城鎮(zhèn)化的四大戰(zhàn)略任務(wù):
第一大戰(zhàn)略任務(wù)就是剛才說的首要任務(wù)就是要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這個(gè)目標(biāo)就是要逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增一千萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口半市民化的問題。他的舉措就是兩條線索同步推進(jìn),一個(gè)是推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn),推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
大家可以從這個(gè)圖里看到,這是1.63億外出農(nóng)民工的分布,4個(gè)直轄市占了10%,建制鎮(zhèn)占了9%,我們說要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的問題,光靠小城鎮(zhèn)和小城市是解決不了問題的。因此所有城市都應(yīng)該有所舉措。
規(guī)劃這是提出了按照城區(qū)人口規(guī)模來解決這個(gè)問題,這是打破了原來80年的城市規(guī)劃對城市規(guī)模的劃分。那個(gè)規(guī)劃里面原來劃分是50萬的人口是大城市,100萬是特大城市,顯然現(xiàn)在既不符合中國的現(xiàn)在的狀況,更不符合農(nóng)民工落戶要求。那個(gè)是無法作為他的依據(jù),我剛才已經(jīng)講過了,100萬以上的城市已經(jīng)是140個(gè),我們提到嚴(yán)格控制500萬以上特大城市人口規(guī)模。這是16個(gè)城市,嚴(yán)格控制并不是人口規(guī)模,他可以采取更嚴(yán)厲措施,我們說了你可以設(shè)置階梯式入戶通道,通過積分制通道,廣州、上海這樣的做法逐步也來解決這個(gè)問題。
特別這個(gè)規(guī)劃是規(guī)定了每個(gè)城市都要因地制宜,根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住年限、就業(yè)年限或者是社會(huì)保障參與點(diǎn)為基本條件來制定落戶的政策,并向全社會(huì)公布,然后來引導(dǎo)給農(nóng)民工一個(gè)合理的預(yù)期和一個(gè)轉(zhuǎn)折。
如果舉極端例子,某個(gè)城市公布落戶年限,假如說需要很多年,某個(gè)城市公布的年限需要3年,對農(nóng)民工來說完全在城市打工,今后回到農(nóng)村,但是為了避免要變成村民,他會(huì)發(fā)生改變,這也是合理的?,F(xiàn)在80后、90后農(nóng)民工據(jù)我們調(diào)查90%是都在城里待著,還有整個(gè)家遷到城市里,他希望在城市能夠扎根,這個(gè)速度以每年200萬的速度在增長。規(guī)劃提出2020年努力實(shí)現(xiàn)1億的入戶城市目標(biāo)。
與此同時(shí)另外落不了戶怎么辦,也要通過采取居住證制度的形式,就是說以居住證為載體,通過基本共服務(wù)來逐步解決這些人的基本服務(wù)問題。特別是子女教育和就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社保、醫(yī)療等五個(gè)方面。
無論是落戶也好,提供基本服務(wù)業(yè)好,主體就是城市政府。意味著今后財(cái)力支出的增加,對企業(yè)來說企業(yè)成本要增加的。我們說關(guān)鍵是要建立成本分開機(jī)制,其實(shí)是兩個(gè)方面,一個(gè)是總成本在政府、企業(yè)、個(gè)人之間如何分開。另外一個(gè)就是說公共成本在中央政府、省政府和市級政府如何公開的問題。我們期待中央和省拿一點(diǎn)給城市,來提高城市對解決農(nóng)民工的積極性。
第二大戰(zhàn)略任務(wù)就是城市化布局和形態(tài),2020年解決是8.5億左右的城鎮(zhèn)人口,因?yàn)槌擎?zhèn)化率達(dá)到65%,也就意味著有8.5億城鎮(zhèn)人口??赡艿?030年更唱時(shí)間,假如說達(dá)到70%左右,那時(shí)候肯定城鎮(zhèn)人口達(dá)到10億左右的高峰。這怎么辦?我們說的舉措就是以城市群為主體形態(tài)促進(jìn)各類城協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家來看,更多是通過城市群,以大城市為依托,通過交通網(wǎng)絡(luò)的連接,使大中小城之間形成一個(gè)組團(tuán)式的發(fā)展,這樣既可以克服大城市的城市病,也可以克服與城市規(guī)模過小造成的城市效率缺失,特別是生態(tài)環(huán)境治理困難的問題。對中國來說這么大一個(gè)國家,13多億人口國家,明顯上一個(gè)城市群不夠的,我們也是需要以原來主體功能區(qū)確定的城市化地區(qū)為依據(jù)。在這些地方條件比較成熟的地方,來規(guī)劃布局和引導(dǎo)一些城市群的發(fā)展。
第一個(gè)就是對原來的三大城市群,我們要以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)。這是更高層次來參與國際競爭的作用。特別是長三角、珠三角。對中西部來說這次規(guī)劃提出加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市區(qū)。對中小城市來說今后作為一個(gè)完善城市等級體系的主攻方向,對小城鎮(zhèn)來說是控制數(shù)量,提高質(zhì)量進(jìn)行分類指導(dǎo),包括沿海地區(qū)還有中心城市是一個(gè)綠色升級的事。對內(nèi)陸中心城市,關(guān)鍵要完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,對特大城市要疏散他的功能。一方面要控制特大城市人口功能,如果不疏散他的功能就做不到。很多要塑造城市的功能和定位問題,所有的經(jīng)濟(jì)中心、資源中心、社會(huì)中心都集中在你這,人肯定是往這里走的,這是沒有辦法的。
另外一個(gè)就是說我們要強(qiáng)化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐,交通對城市化布局起到引領(lǐng)和支撐作用,對城市群之間的交通我們要依托這個(gè)通道來進(jìn)行完善。城市群內(nèi)部要建立一個(gè)交通線路,對城市來說有一個(gè)綜合交通樞紐問題,改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件的改善。
第三個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)對城市本身來說可能要提高他的城市可持續(xù)發(fā)展能力,有效預(yù)防治理城市病,推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)。戰(zhàn)略舉措增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對集聚人口支撐能力。提出六個(gè)方面,產(chǎn)業(yè)也支撐,城市空間結(jié)構(gòu)和管理優(yōu)化問題,包括基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù),包括城市規(guī)劃建設(shè)水平,包括綠色城市、低碳城市的推進(jìn),還有城市治理的問題。特別是城市規(guī)劃建設(shè),大家是專家,我覺得這些年來城市規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)在也存在有一些問題,我覺得今后城市規(guī)劃的方向,其實(shí)需要有一些改進(jìn)。一個(gè)方面肯定要從過去注重?cái)U(kuò)張性的規(guī)劃向管制性規(guī)劃轉(zhuǎn)移,這是規(guī)劃目標(biāo)要求。另外就是城市要注重過去過于注重功能分區(qū),造成一系列的問題,造成交通擁堵的問題,注重自然和人文的問題。
第四個(gè)問題就是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,有四億多人口在農(nóng)村,要同步能夠分享現(xiàn)代化的成果。舉措其實(shí)就是新型關(guān)系,根本問題就是一體化體制機(jī)制建設(shè),特別是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和各平等交換。新農(nóng)村建設(shè)里頭其實(shí)也是存在這個(gè)問題,剛才也講過了現(xiàn)在農(nóng)村和城市規(guī)定不一樣,農(nóng)村更多是他的生產(chǎn)規(guī)律遵循是自然規(guī)律,因此他應(yīng)該實(shí)現(xiàn)差異化的原則,這個(gè)需要做一些改進(jìn)。
到了實(shí)行城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展,關(guān)鍵是要有推進(jìn)人口管理制度改革。新型城鎮(zhèn)化今后能不能成功,關(guān)鍵看體制機(jī)制的改革到位不到位。第一個(gè)這個(gè)是人口管理制度問題,一方面要推進(jìn)戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度,另一方面要健全人口信息管理制度。這是對城鎮(zhèn)化里頭很麻煩的事情,信息完善了,對今后的人口的管理和服務(wù)也是能夠提供一個(gè)重要的支撐。
對土地來說,土地的問題總量真的已經(jīng)是足夠了,關(guān)鍵要挖掘存量的問題?,F(xiàn)在很多城市骨干,原來假如說一個(gè)城市,很多城市原來是200萬人口的城市,200平方公里的建筑面積,結(jié)構(gòu)需要怎么辦,關(guān)鍵是要推動(dòng)六個(gè)方面改革,一個(gè)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制,今后城市的建設(shè)新增的規(guī)模需要跟農(nóng)民工的數(shù)量掛鉤的戰(zhàn)略機(jī)制。另外新增用地規(guī)模和存量用地挖掘相掛鉤的機(jī)制。然后包括大中小城市的機(jī)制,還有要健全節(jié)約集約用地制度,深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革。推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革,深化土地制度改革,強(qiáng)化耕地保護(hù)制度。
另外一方面就是資金保障機(jī)制。城鎮(zhèn)化離不開錢,包括城鎮(zhèn)建設(shè),今后土地這個(gè)平臺,需要開辟透明渠道,這里五個(gè)方面,第一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。第二完善地方稅體系,培育地方主體稅種來增強(qiáng)地方正確提供公共服務(wù)的能力。特別提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度,允許地方政府發(fā)行資本債券。另外就是政策性金融專項(xiàng)支持政策,還有就是放寬準(zhǔn)入。資金渠道,期限不匹配的問題,大家想想城市建設(shè)基礎(chǔ)性設(shè)施的投入,這肯定他需要是很長20、30年的分開,現(xiàn)在我們沒有大期限的,如果通過市政債的發(fā)行,完善預(yù)期的話,可以把今后城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入可以長期來平開。
第四方面是住房制度,總體方向其實(shí)是政府提供基本保障。還有一個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,包括生態(tài)考核的評價(jià)機(jī)制,包括開發(fā)的保護(hù)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制和交易機(jī)制。
時(shí)間關(guān)系,我給大家簡單介紹到這里,謝謝大家。
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