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11月17日，在中國城市規(guī)劃年會“新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”論壇上，來自重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院的楊培峰教授以《快速增長區(qū)域 “同城化”規(guī)劃研究--以“曲靖市麒沾馬都市區(qū)同城整合規(guī)劃”為例》為題，介紹了對“同城化”規(guī)劃的研究成果。

目前的城市發(fā)展從以往單一、獨(dú)立的發(fā)展格局走向整合態(tài)勢。城市區(qū)域、城市地區(qū)、都市區(qū)、城鎮(zhèn)群已經(jīng)成為發(fā)展的主體，近年來“同城化”在區(qū)域和發(fā)展中的熱度越來越大。

同城化概念是國內(nèi)首創(chuàng)，最早是深圳政府提出與香港形成同城化發(fā)展戰(zhàn)略，而后沈撫、廣佛等依次提出同城化。同城化的目標(biāo)主要是突破行政區(qū)劃限制，跟相鄰城市尋求合作發(fā)展，最終形成多元格局。從現(xiàn)狀看，目前同城化的發(fā)展，基本都是自上而下推動(dòng)，在現(xiàn)實(shí)中往往因利益協(xié)調(diào)不佳，出現(xiàn)大的反對聲音而導(dǎo)致失敗。所以同城化在建設(shè)中如果不顧發(fā)展階段，希望一步到位，缺乏相應(yīng)的區(qū)域空間和實(shí)施政策的機(jī)制保障，往往實(shí)效不高。

曲靖是云南省第二大城市，中心區(qū)是麒麟城區(qū)，另外兩個(gè)區(qū)是馬龍城區(qū)和沾益區(qū)，所以叫“麒沾馬”。在規(guī)劃編制時(shí)，按照常規(guī)規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)行了形勢判斷和宏觀把握，從五個(gè)重點(diǎn)入手進(jìn)行定位，提出三大戰(zhàn)略，分項(xiàng)研究城市規(guī)劃的體系。規(guī)劃中對產(chǎn)城融合發(fā)展做了重點(diǎn)探討，并對區(qū)域規(guī)劃做詳細(xì)布局。

在整個(gè)規(guī)劃編制中，最大的體會不是常規(guī)規(guī)劃的編制，而是各利益部門的博弈問題。從規(guī)劃開始編制到結(jié)束，先是三個(gè)地區(qū)爭規(guī)模，都希望把城鎮(zhèn)規(guī)模做大，評價(jià)的唯一原則是做得越大越好。再是各地著急上項(xiàng)目，項(xiàng)目爭奪有時(shí)是在損害其它城鎮(zhèn)資源的前提下進(jìn)行的，所以公共利益的忽視在各種利益博弈中體現(xiàn)得非常明顯。另外中心城市有話語權(quán)，希望借機(jī)擴(kuò)權(quán)而不是協(xié)調(diào)城市，甚至是采用各種手段打壓其它城市，出現(xiàn)等級位差的強(qiáng)化。

在編制中要掌握：遠(yuǎn)期的靜態(tài)藍(lán)圖是城市空間無序擴(kuò)張的借口，另外缺乏時(shí)序調(diào)控的規(guī)劃藍(lán)圖有可能成為空間資源爭奪的對象，最終形成不均衡配置的工具和幫兇。所以空間規(guī)劃編制很重要，但更重要的是動(dòng)態(tài)調(diào)控。

怎么做動(dòng)態(tài)調(diào)控？我們借鑒弗里德曼提出的“核心—邊緣”演變模式，從“中心—外圍”逐漸走向一體化，整個(gè)區(qū)域體系的發(fā)展經(jīng)歷由“平衡—不平衡—再平衡”的過程。相應(yīng)的，同城化也界定了幾個(gè)階段。這個(gè)過程中要把握三個(gè)原則：一是公共利益優(yōu)先，二是促進(jìn)城市升級，三是同城發(fā)展的市民認(rèn)同感。這其中包括：

地理層面，自然生態(tài)空間的保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位分工、新產(chǎn)業(yè)空間布局等，根據(jù)各階段發(fā)展重點(diǎn)，有序引導(dǎo)城市資源要素的流動(dòng)，是引導(dǎo)要素的動(dòng)態(tài)整合。

社會均衡層面，促進(jìn)社會的動(dòng)態(tài)均衡。先關(guān)注弱勢、后注重均衡，統(tǒng)籌社會事業(yè)、弱化社會負(fù)效應(yīng)，引導(dǎo)市民同城發(fā)展的認(rèn)同和歸屬感。

經(jīng)濟(jì)制度層面，從空間的引導(dǎo)結(jié)構(gòu)看，提出 “圈層蔓延走向軸向拓展，從分散組團(tuán)走向共生組團(tuán)”的模式，并在各個(gè)階段提出可實(shí)施發(fā)展的路徑。

不同發(fā)展階段需要解決的問題及發(fā)展目標(biāo)截然不同，在雛形期，首先是謀劃格局，引導(dǎo)設(shè)施的共享和用地整合。在融合期，要推動(dòng)產(chǎn)城融合，整合資源產(chǎn)業(yè)要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間升級差異化布局。而協(xié)調(diào)期，重點(diǎn)是城市空間環(huán)境的協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源要素的空間布局，還有生態(tài)環(huán)境共保共治。最后在同城期，形成同城化的社會均衡。

雛形期，從“麒沾馬”三城鎮(zhèn)發(fā)展來看，層次有所不同，麒麟?yún)^(qū)城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，屬于核心城市，沾益區(qū)和馬龍區(qū)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對比較低?！镑枵瘩R”都市區(qū)處于資本及生產(chǎn)要素向單中心（麒麟?yún)^(qū)）集聚階段，調(diào)控的重點(diǎn)是建構(gòu)一體化的發(fā)展安全格局，有幾個(gè)重要舉措：一是保護(hù)，“麒沾馬”的沾益區(qū)，是珠江源地的自然保護(hù)區(qū)，這是重中之重，應(yīng)放在同城化的格局共同保護(hù)。二是基礎(chǔ)設(shè)施先行，統(tǒng)籌市政道路聯(lián)網(wǎng)。三是保護(hù)水資源。四是重點(diǎn)關(guān)注厭惡型基礎(chǔ)設(shè)施，如共同建設(shè)垃圾焚燒場等。五是實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的初級協(xié)作，主要是社會福利設(shè)施等。六是多中心、分層次、聯(lián)合管制的管理框架要預(yù)先協(xié)定。

在融合期，首先是培育城市新產(chǎn)業(yè)空間功能，進(jìn)行副中心功能完善。其次是從資源及產(chǎn)業(yè)方面入手，統(tǒng)籌資源配置，促進(jìn)產(chǎn)城融合、功能一體，引導(dǎo)城市融入山水田園格局，強(qiáng)化當(dāng)?shù)氐纳剿Y源。在這個(gè)階段，建構(gòu)“環(huán)城游憩帶”，完善環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。最后是產(chǎn)業(yè)園區(qū)專業(yè)化發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在“麒沾馬”同城化范圍內(nèi)按照比較優(yōu)勢合理分工，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)專業(yè)發(fā)展，形成各具特色、分工明確，對應(yīng)七個(gè)專業(yè)工業(yè)園、四個(gè)區(qū)域級物流中心、一個(gè)城市級物流中心。

同城期，協(xié)調(diào)社會資源的均衡配置和社會利益的合理分配最重要，推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施、社會保障體系的一體化建設(shè)也很重要。

最后，楊教授分享了規(guī)劃編制過程中的一些體會，他認(rèn)為：

在各個(gè)地方不同水平的過程中，同城化是一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡演進(jìn)過程，單一目標(biāo)的靜態(tài)規(guī)劃不能有效指導(dǎo)同城化過程的高效、有序發(fā)展，規(guī)劃應(yīng)注重其過程的動(dòng)態(tài)引導(dǎo)。

規(guī)劃應(yīng)提出同城化發(fā)展時(shí)序，制定分階段實(shí)施策略，目標(biāo)導(dǎo)向在雛形期、融合期、協(xié)調(diào)期、同城期關(guān)注的重點(diǎn)不一樣。

同城化規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)控應(yīng)注重協(xié)調(diào)各城市之間、各群體之間社會利益的合理分配，引導(dǎo)公共服務(wù)、就業(yè)、居住和社會保障在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌，避免社會不均衡現(xiàn)象引起空間分異。

構(gòu)建多層次聯(lián)合管制非常重要，越早實(shí)施多層次聯(lián)合管制，越能夠有效促進(jìn)區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)資源效益最大化、均等化。